Helse- og omsorgsdepartementet
Postboks 8011 Dep
0030 OSLO
                                                                                                               Oslo 07.04.2020

Høringsuttalelse NOU 2019: 26 «Rusreform – fra straff til hjelp»

Forbundet Mot Rusgift takker for invitasjonen til å bli hørt i denne viktige saken.

Noen av våre synspunkter i kortform
Da vår uttalelse gjennomgår mange forhold, finner vi det riktig å gjengi noen av synspunktene i form av kulepunkter:

• Mandatet gjelder forbedring av forholdene for de tyngste brukerne
• Forslaget medfører ingen merkbare endringer i tilbudet til de tunge brukerne
• Rusreformutvalgets forslag fører til mer stoffbruk blant barn og unge
• Rusreformutvalget følger ikke opp regjeringens ønske om reaksjoner for narkotikabruk
• Rusreformutvalget ser bort fra narkotikaens plass i gjengkriminaliteten blant barn og unge
• Vi etterlyser en analyse av hva rusreformen vil bety for barn
• Rusreformutvalgets forslag er i strid med Norges internasjonale forpliktelser
• Rusreformutvalget er selektive i sine valg av forskning og rapporter
• Politiet samarbeider allerede godt med kommunene og spesialisthelsetjenesten
• Politiet vil bli fratatt en vesentlig del av sine arbeidsverktøy for å forebygge og avdekke narkotikabruk
• Politiets forvaltningsoppgaver vil bli vanskeliggjort
• Skadefølgeprinsippet tilsier straffbarhet når familiens og samfunnets interesser rammes
• Bruk av dopingmidler er straffbart – det bør også narkotikabruk være
• Rusreformutvalgets mengdegrenser innebærer en drastisk forhøyelse av riksadvokatens tilsvarende grenser fra 2014, f.eks. fra 2 til 20 doser heroin.
• Helsevesenet er ikke i stand til å ta mer ansvar enn det allerede gjør innenfor sine nåværende rammer
• Rådgivningsnemnder kan være en god ide, dersom de kan skjære igjennom byråkratiet og ventetidene når noen søker behandling
• Rusreformen er i ferd med å bli del av en ny og sterkere narkotikakultur
• Uten friske midler blir rusreformen bare et slag i lufta.

Betydningen av et forbud
Vi konstaterer en enighet om at innehav og bruk av narkotika fortsatt skal være forbudt, noe som blir understreket i mandatet til rusreformutvalget, og som også utvalget selv understreker. Et forbud må innebære at innehav og bruk er uønsket, og at samfunnet med de midler som er hensiktsmessige skal forhindre at bruken oppstår.

Vi er helt enige i dette. Etter vårt syn er det viktig at dette forbudet mot innehav og bruk videreføres og håndheves, ikke minst av hensyn til barn og unge, som nå påvirkes både av impulser fra stater og delstater i Vesten, som har legalisert cannabis, og samtidig blir påvirket av den offentlige narkotikadebatten vi har her hjemme. At bruken av cannabis er gått opp blant ungdom de tre siste årene viser at en gunstig bruksutvikling fra tidlig på 2000-tallet nå kan ha snudd. Mange unge tror at innehav og bruk av cannabis nå er i ferd med å bli lovlig. 40 prosent av ungdom trodde at avkriminalisering betyr legalisering i en Sentio-undersøkelse fra høsten 2019, mens 10 prosent ikke visste.

En ønsket reform – men hvilken reform?
Fra forhistorien i Stortinget og i regjeringen, kan vi slå fast at et bredt politisk flertall ønsket en reform som skulle gjøre livet og hjelpesituasjonen bedre for de tyngste brukerne.

Fra mandatet da utvalget ble nedsatt henter vi:

«Formål

Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging.

Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige (vår understreking), der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.”

Formålsformuleringen viser at det først og fremst var de tungt stoffavhengige man tenkte på, og kanskje ikke i samme grad det store flertallet av unge eksperimentbrukere og rekreasjonsbrukere.

Data fra norsk pasientregister viser at ca. 30 000 personer får behandling i spesialisthelsetjenesten for rusmiddelavhengighet årlig. At helsetjenesten ikke godt nok har greid å ivareta dette behandlingsansvaret, skyldes både for små ressurser, ikke gode nok metoder, men framfor alt at avhengighetsbehandling er et svært tålmodighetskrevende og langvarig arbeid, hvor gjentatte behandlinger eller livslang oppfølging ofte trengs. Det sier seg derfor selv at å forebygge narkotikaproblemer er bedre enn å behandle dem. At helsetjenesten skal pålegges enda større ansvar for å ta seg av og reagere på innehav og bruk av små mengder narkotika synes for oss ganske utopisk.

Innledningsvis vil vi påpeke at rusreformutvalgets forslag får minimale konsekvenser for de tyngste brukerne, mens den får store effekter i liberaliserende retning for de anslagsvis 90 prosent av narkotikabrukerne som ikke er avhengige og ikke har større behov for helsehjelp enn de fleste av oss andre har fra tid til annen.

I regjeringsplattformen på tidspunktet da mandatet ble gitt ble det også slått fast:

“Politiet skal kunne pålegge at den rusavhengige skal møtes med helserettede tiltak, og manglende oppfølging vil medføre sanksjoner” (vår understreking).

Vi konstaterer også at regjeringens hadde en intensjon om at dersom de brukerne som er tatt av politiet for innehav og bruk av narkotika ikke følger politiets pålegg, skal dette medføre sanksjoner. Dette er ikke tatt til følge i rusreformutvalgets forslag. Hvis da ikke en henstilling fra politiet eller et beslag av eventuelt små mengder narkotika fra enkeltbrukere var det man tenkte på da regjeringsplattformen ble utformet.

Dermed vil det være legitimt å diskutere hvorvidt det framlagte forslaget er et tilfredsstillende svar på mandatet.

Vi merker oss for øvrig at begrepet “avkriminalisering” ikke er nevnt i mandatet, og først offisielt er blitt tatt i bruk av rusreformutvalget.

En barnesentrert lovgivning og Norges forpliktelser sett i lys av FNs barnekonvensjon og FNs narkotikakonvensjoner
I henhold til sitt mandat skal rusreformutvalgets arbeid:

• inkludere "utredning av de foreslåtte endringenes forhold til Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene."
• og under utvalgets oppdrag heter det: «Utvalget må videre sikre at hensynet til barn som pårørende ivaretas, at barnets omsorgssituasjon vurderes og at barnets beste legges til grunn».

Ved første øyekast og fra juridisk synspunkt er disse kravene relevante. Det første viser til plikten til å respektere forpliktelsene som følger av traktater og andre kilder til folkeretten, noe som er et grunnleggende prinsipp for rettsstaten. Koblingene mellom narkotikakontroll og barns rettigheter er åpenbare da artikkel 33 i FNs barnekonvensjon, CRC er den eneste menneskerettighetsbestemmelse fra FN som refererer til narkotika, og barnets beste er ett av de fire overordnede CRC-prinsippene. Barnets beste er en grunnleggende faktor som må tas i betraktning når lovgivning vedtas. FNs komite for barnets rettigheter understreker at artikkel 3 som omhandler «barnets beste» er overordnet, og at den kan påberopes for en domstol, og at "Barns rett til å få hans eller hennes beste interesser vurdert og tatt som et primært hensyn bør være eksplisitt inkludert i all relevant lovgivning, ikke bare i lover som spesifikt angår barn." Vi kan ikke se at rusreformutvalget er opptatt av dette.

FMR vil henlede oppmerksomheten på FNs Konvensjon om illegal omsetning av narkotiske og psykotrofe stoffer av 1988 , inkludert plikten i artikkel 3:2 til å kriminalisere besittelse av ulovlige stoffer til personlig bruk. Ved å signalisere og gjøre det motsatte av det som er ratifisert, bryter Norge en juridisk bindende internasjonal forpliktelse.

Vi vil tilsvarende legge vekt på artikkel 33 i FNs barnekonvensjon (The Convention on the Rights of the Child -CRC), som forplikter alle stater til å beskytte barn mot ulovlig narkotikabruk og involvering i produksjon og handel med illegale rusmidler. Denne uttrykkelige minimumsstandarden for beskyttelse av barn er svært lemfeldig behandlet av rusreformutvalget, som har anstrengt seg for å finne sitater fra FNs barnerettskomite som kan se ut til å se mer avslappet på kravet om at bruk og innehav av narkotika til egen bruk skal anses som en kriminell handling. Dette er spesielt merkelig siden Norge ikke bare har ratifisert CRC, men senere også vedtatt den som norsk lov. CRC Artikkel 33 refererer til FNs narkotikakonvensjoner for videre tiltak - det vil si ikke-aksepterbarhet av ikke-medisinsk (rekreasjons-) bruk av narkotika. Konvensjonene krever at innehav til personlig bruk kriminaliseres. Rusreformutvalgets utredning går i motsatt retning.

Festbrukerne
Rusreformutvalget har i liten grad omtalt unge voksne, rekreasjonsbrukerne, festbrukerne. Men undersøkelser fra SIRUS/FHI viser at utbredelsen av narkotikabruk i utelivet er betydelig. Dette vil utgjøre et problem, ikke bare for politiet og øvrige gjester, men også for eierne, personale og dørvakter. Mens alkoholloven forbyr gjestene å ha med seg medbragt alkohol, er det etter rusreformutvalgets innstilling straffefritt å ha på seg inntil 5 gram heroin eller amfetamin. Hvem skal avgjøre om åpenbar beruselse skyldes alkohol eller narkotika? Dette dilemmaet er ikke omtalt i rusreformutvalgets rapport.

Nye normer?
Kriminalisering er både et forsøk på forebygging og et uttrykk for en sosial norm, som fastslått av den aktuelle konvensjonen (i dette tilfellet f.eks. FNs narkotikakonvensjon av 1988). Derfor er det ingen logikk som gir en mulighet til å "avkriminalisere" (ved å formulere det motsatte av forpliktelsen som er fastsatt i konvensjonen). Det er ingen juridisk omtale eller definisjon av begrepet "avkriminalisering" i noen konvensjon. I ordinær tale vil de fleste tolke det dithen at "avkriminalisering" (av alt) betyr nøyaktig det samme som legalisering. Ved å kreve avkriminalisering uttrykker rusreformutvalget en vaklende forpliktelse overfor en etablert norm, nemlig at rekreasjonsbruk av narkotika ikke skal være akseptabelt. Slik det ser ut i dette tilfellet ønsker rusreformutvalget at innehav og bruk av narkotika ikke lenger skal være uakseptabelt. Som nevnt ovenfor står slike signaler i motsetning til generell internasjonal lov og menneskerettighetslovgivningen.

Kriminelle gjenger og barn
Som vi har sett av de mange presseoppslag og politirapporter de siste årene inngår narkotika også som en bevisst strategi for kriminelle gjenger, som rekrutterer ungdom i 13-14-årsalderen til å bruke og selge narkotika. De selger to doser, og får den tredje til eget bruk, og utvikler etter hvert avhengighet og sterke økonomiske bånd til de kriminelle gjengene. Det pågår et omfattende salg av narkotika på mange skoler, i regi av disse gjengene. Det disse ungdommene trenger er grensesetting, grenser som man vanskelig kan se for seg at helsevesenet skal kunne bidra med, med mindre det skjer i et tett samarbeid med politiet. Politiets autoritet må derfor etter vårt syn ikke svekkes, men styrkes, og de må ha en klar og sterk rolle innenfor den nye rusreformen. Vi kan ikke se at rusreformutvalget har tatt tilstrekkelig høyde for kriminalitetsbildet som er knyttet til barn og ungdom, og den sentrale plassen som narkotika har innenfor dette.

FMR savner en barnesentrert analyse i rusreformutvalgets utredning.  Vi vil senere legge fram en juridisk analyse av Norges internasjonale forpliktelser i narkotikaspørsmålet.

Henvisning til forskning
Rusreformutvalgets rapport er blitt berømmet for sin grundighet i gjennomgang av eksisterende forskning og evaluering. Selv i en utredning på 412 sider vil det imidlertid være umulig å gjennomgå alt. Det må derfor skje en utvelgelse. Hva skal tas med og hva skal utelates? Og hvilke utelatelseskriterier skal brukes?

Vi har ikke hatt mulighet til å gjennomgå alle de henvisninger til dokumentasjon som rusreformutvalget legger fram, men har merket oss at f.eks. forskere ved Folkehelseinstituttet understreker at forskningen når det gjelder avkriminalisering/legalisering foreløpig er usikker, med vekslende metoder, og hvor forskning på ulike tiltak i ulike land ikke kan brukes som begrunnelse for at en avkriminalisering vil virke positivt og ikke forårsake økning i narkotikabruken. Spesielt gjelder dette siden de fleste studiene til nå bare har gjeldt cannabis, og ikke alle typer narkotika, som rusreformutvalget nå foreslår avkriminalisert. Isteden mener forskerne at vi sannsynligvis vil få en økning i narkotikabruk, men det kan være vanskelig å fastslå hvorvidt dette vil skyldes en endring i lovtekst/lovtilknytning, eller om det også gjelder endringer i ungdomskultur, påvirkning fra internasjonale endringer, mediatrender eller andre bidragende årsaksfaktorer. En avkriminalisering vil inngå i denne sammenhengen,

FMR vil henvise til den kjente kunnskapen fra alkoholforskningen og annen forskning, at det inntil et metningspunkt er et samsvar mellom økt sosial akseptering av forbruket av en vare og økt tilgjengelighet, eller omvendt, og medfølgende økt forbruk av varen. Det er ingen grunn til at dette ikke også skulle gjelde narkotika. Norge har foreløpig et lavt forbruk av narkotika blant våre yngste tenåringer, sammenlignet med de aller fleste andre land. Men forskning fra Ungdata og SHoT-undersøkelsen blant studenter viser at bruken av cannabis nå er økende i den videregående skolen, og sterkt økende blant studenter. Denne økningen kommer ikke uten kostnader. Sett fra et folkehelsesynspunkt kan man regne med at 10 prosent av dem som prøver cannabis mer enn 5-6 ganger vil bli avhengige. En økning av det totale antallet prøvere og brukere vil dermed også representere en økning i antallet avhengige og hjelpetrengende.

Rusreformutvalget mener at en avkriminalisering av bruk og innehav av narkotika til egen bruk ikke vil føre til en «nevneverdig økning» i bruken. FHI illustrerer at en økning på 2 prosentpoeng vil tilsvare en økning på ca. 20 000 brukere. Om 10 prosent av disse utvikler avhengighet, innebærer dette at om lag 2000 flere vil utvikle avhengighet og hjelpebehov. Norsk pasientregister viser at om lag 5300 pasienter tok imot avhengighetsbehandling for avhengighet med cannabis som hovedrusmiddel innenfor TSB i 2018. Hvis alle de med nyutviklet cannabisavhengighet skulle motta slik behandling, ville dette innebære en økning i hjelpebehovet på 38 prosent. En innvending vi har hørt, er at ikke alle avhengige mottar behandling. Men det sier kanskje mer om vårt hjelpetilbud enn om behovet for hjelp.

Sammenheng mellom henvisning til forskning og rusreformutvalgets konklusjoner?
Vi har i tillegg merket oss at konklusjonene i flere av de arbeidene som rusreformutvalget henviser til ikke peker i samme retning som utvalgets konklusjoner går i. Når det f.eks. gjelder FNs barnekonvensjon, siterer vi fra utvalgets rapport:

“Det er stilt spørsmål ved om konvensjonsbestemmelsen (FNs barnekonvensjon, artikkel 33. vår anmerkning) helt eller delvis er til hinder for at statspartene avkriminaliserer bruk og besittelse av narkotika, eller om bestemmelsen i alle fall tilsier at statspartene bør opprettholde kriminalisering. Spørsmålet er om bestemmelsen må forstås slik at den oppstiller et krav om at statspartene strafflegger befatning med illegale rusmidler til egen bruk, eller om andre tiltak, for eksempel sivilrettslige reaksjoner og beslaglegning av narkotika, kan være tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsen. Dahlgren og Stere (2012): Dahlgren, S. og R. Stere, The Protection of Children from Illicit Drugs – A Minimum Human Rights Standard. A Child-Centered vs. a User-Centered Drug Policy, 2012» (utredningens side 178).

Her nevnes ikke at Dahlgren og Stere i sin bok uttrykkelig mener at konvensjonsbestemmelsen krever at statspartene strafflegger befatning med illegale rusmidler til egen bruk. At man i utredningen forbigår å nevne konklusjonene i den rapporten man omtaler, kan skape en tanke om at slikt også har skjedd flere andre steder i utredningen. I sitt arbeid henviser utvalget til uttalelser fra FNs barnekomite, men komiteen har aldri eksplisitt uttalt seg om artikkel 33, det eneste stedet i den internasjonale menneskerettighets-lovgivningen hvor narkotika er nevnt.

Østkant - vestkant
Det har vært hevdet at dagens narkotikalovgivning går hardest ut over dem som har færrest ressurser og størst problemer fra før, ved f.eks. å henvise til østkanten i Oslo, hvor fattigdom og trangboddhet er størst, og hvor en større andel av ungdommens aktivitet, inklusive narkotikaaktiviteten, foregår ute i det åpne rom, i motsetning til på vestkanten, hvor aktiviteten foregår i kjellerstuene og på gutte- og jenterommene, og hvor politiet ikke griper inn. Oppsiktsvekkende er derfor Willy Pedersens nylige oppdagelse av at det faktisk er flere domfellelser for narkotikalovbrudd på vestkanten enn østkanten. Selv om den individuelle risikoen for å bli tatt for narkotikabruk er størst på østkanten, er det så mange flere narkotikabrukere på vestkanten at resultatet likevel blir flere narkotikadømte. Dette er en illustrasjon av hvordan folkehelseperspektivet fungerer – jo flere brukere, dess flere ofre.

Hva betyr en overgang fra jus til helse?
Ideen om en overgang fra jus til helse innenfor narkotikafeltet er på ingen måte ny. I løpet av de siste 20 årene har det pågått en sterk reduksjon og endring av straffenivået for narkotikabruk med en tilsvarende overføring av ansvar til helsetjenesten. Ansvaret for behandling av rusavhengige ble overført til spesialisthelsetjenesten allerede i 2004, hvor stoffavhengige også fikk pasientrettigheter. Straffereaksjonene for mindre mengder narkotika til egen bruk er blitt redusert, og det forekommer så å si ikke at noen blir dømt til fengselsstraff for et slikt lovbrudd. Riksadvokaten slo i 2014 fast at slike lovbrudd skulle straffes med bøter, og dermed ikke lenger belaste rettsvesenet.

I løpet av de seneste årene er det også foregått en utbygging av kommunenes helsetjenester, og med opptrappingsplanen for rusfeltet er det blitt utviklet nye hjelpe- og rehabiliteringstiltak, som ruskonsulenter, psykologtjenester, oppsøkende helse- og sosialtjenester i kommunene osv. Innenfor kriminalomsorgen har det pågått en utvikling hvor det er blitt opprettet rusmestringsenheter i et flertall fengsler med koblinger til spesialist- og kommunehelsetjeneste, samtidig som det er blitt utviklet alternative reaksjoner med lovende og gode resultater, som Narkotikaprogram med domstolskontroll, ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, og overfor barn under 18 år har reaksjonen i stor utstrekning gått over til å bestå av påtaleunnlatelse på vilkår. Vilkåret har i mange tilfeller vært ruskontrakter, hvor ungdommene har inngått kontrakt med politiet om å holde seg borte fra illegale rusmidler og gjennomføre urinprøver med mellomrom. I stor grad har dette programmet blitt gjennomført i samarbeid med skolehelsetjenesten eller andre helsetjenester, som har stått ansvarlige for prøvetakingen. På denne måten har også ungdommer, kanskje i begynnelsen av en brukerkarriere, på et tidlig tidspunkt fått kontakt med helsetjenesten, og har kunnet ta opp eventuelle livsproblemer med helsesykepleier, psykolog eller annet helsepersonell. Politiet har her først og fremst spilt en tidlig avdekkende rolle, og dermed forhindret en narkotikautvikling før den egentlig er kommet ordentlig i gang. På mange måter kan man dermed si at det i lengre tid har pågått en ansvarsoverføring fra jus til helse.

Kan samarbeidet fortsette?
Det framstår usikkert om dette samarbeidet mellom politi og helsevesen når det gjelder de yngste brukerne kan fortsette etter rusreformutvalgets forslag. Ungdom kan nok inngå en frivillig ruskontrakt med kommunehelsetjenesten, men de fleste ruskontrakter som er initiert av politiet i dag inneholder en grad av ufrivillighet.  De har en trussel om annen straffereaksjon bak dersom den unge ikke ønsker ruskontrakt. En bot vil da sannsynligvis bli utfallet. Dersom rusreformutvalgets forslag skulle bli vedtatt, vil politiets nåværende praksis med initiering av ruskontrakter og politiets bekymringssamtaler med ungdommer og deres foreldre falle bort.

FMR har hele tiden tydelig vært imot bøter for narkotikakriminalitet i mindre målestokk. Kriminalomsorgen har imidlertid de siste par årene utviklet et alternativt tilbud til bøtesonere, som ikke kan eller vil betale sine bøter, nemlig samfunnsstraff, dvs. at bøter kan avsones med et visst antall timer eller dager med humanitært eller sanitært arbeid i kommunen, innenfor kommunalt hjelpearbeid, renholdstjenester osv. Dersom denne reaksjonen blir skikkelig utviklet, vil snart all bøtesoning for unge avtjenes utenfor fengsel. Forbundet Mot Rusgift mener at bøter til ungdom som ikke har penger, eller der foreldrene må betale, ikke har noen rehabiliterende effekt. Heller ikke overfor tunge narkotikabrukere er bøter hensiktsmessige. For voksne, godt integrerte rekreasjonsbrukere med god inntekt kan nok bøter virke avskrekkende mot gjentakelse, men vi mener at man også her heller burde reagere med obligatorisk samfunnsstraff. Da kan man heller ikke spekulere i å betale seg ut av straffereaksjonen.

FMR ser stort sett med velvilje på den reduksjonen i straffenivå som har foregått, men kan ikke se at jus og kriminalomsorg kan frakobles ansvaret for reaksjoner overfor stoffbrukere. Det store antallet tunge stoffbrukere som til enhver tid befinner seg innenfor kriminalomsorgens institusjoner og tiltak, de rusmestringsenhetene som er etablert i fengslene, de samarbeidstiltak som er etablert mellom kommune, spesialisthelsetjeneste og jus gjennom narkotikaprogram med domstolskontroll, og de mange samarbeidstiltak som er etablert mellom kommuner og politi gjennom det godt etablerte SLT-samarbeidet,  viser at jus- og rettsvesen i perioder har og fortsatt vil ha et stort ansvar for store andeler av stoffbrukerne, og at mange tunge stoffbrukere vil veksle mellom å oppholde seg i spesialisthelsetjenestens eller kriminalomsorgens institusjoner.

I kommentarfeltene tror mange fortsatt at politiets viktigste arbeidsoppgave fortsatt er å straffe, og at de fyller fengslene med narkotikaavhengige. Slik er ikke situasjonen. Ingen kommer i dag i fengsel for kun bruk og besittelse av narkotika. Men mange innsatte har i tillegg til andre saker de er blitt dømt for, som vold, ran, innbrudd, biltyveri, ruspåvirket kjøring etc., også et narkotikaproblem. Kriminalomsorgen trenger større ressurser, ikke mindre for å kunne hjelpe disse.

Ikke alle er behandlingstrengende
Den største misforståelsen ved et avkriminaliseringsvedtak eller et vedtak om å flytte ansvaret for narkotikapolitikken over fra justis til helse, er at alle de som bruker narkotika er behandlingstrengende.  De fleste narkotikabrukere, ca. 90 prosent, er ikke avhengige, og trenger ingen oppfølging i helsevesenet og vil heller ikke ha slik oppfølging. Men dersom de fritt og uhemmet får anledning til å fortsette å bruke narkotika, vil mange av dem utvikle avhengighet og må slutte seg til den køen av pasienter i helsevesenet som allerede er inne i eller venter på behandling.

I mellomtiden er eksperimentbrukerne og de rekreasjonelle brukerne den viktigste årsaken til at narkotikabruken sprer seg til stadig nye ungdommer. Dette fordi alle mennesker påvirker andre med sin atferd, og den som bruker narkotika påvirker også andre i retning av å bruke. Dette skjer både ved at brukere deler f.eks. cannabis, eller at de selger til hverandre. Nedenstående graf illustrerer dette godt for cannabisbruk. Figuren viser at hele 88% av brukerne skaffet seg cannabis ved at de enten fikk, eller de kjøpte av kjente ved siste brukstilfelle, mens bare 12% skaffet seg cannabis på andre måter. Politiet skal selvsagt anstrenge seg for å ta bakmennene, men enhver bakmann som blir tatt vil fort bli erstattet av en ny, siden brukermarkedet er så stort og innbringende, og opprettholdes av den enkelte bruker gjennom deling eller salg.

Kilde: Sandøy: SIRUS-rapport nr. 4/2015.

Hvilke tilbud skal de 90 prosent ikke-avhengige stoffbrukerne få i helsevesenet? Etter FMRs mening skal bruken av narkotika blant alle de rekreasjonelle brukerne først og fremst holdes nede ved at forbudet håndheves, og det er først og fremst politiets jobb. Vi har lyktes ganske godt med å holde forbruket nede blant de aller yngste, ja best i Europa. Vi må altså ha gjort noe riktig. At cannabisbruken blant de aller yngste har gått ned fra årtusenskiftet til ca. 2015 er også gledelig, selv om bruken blant ungdom igjen ser ut til å øke noe, ifølge Ungdata og studentundersøkelser.

Politiets rolle
Politiet har over år utviklet et stort narkotikaforebyggende arbeid. Dette gjelder ikke bare primærforebyggende arbeid overfor skoler, elever, lærere og foreldre, men de har også hatt en funksjon som tidlige oppdagere av narkotikabruk hos enkeltungdommer. Denne avdekkingsrollen overfor barn og ungdom i risikosonen tror vi det er viktig at politiet har. Reaksjoner som påtaleunnlatelse på vilkår, russamtaler med den enkelte elev og foreldrene, og samarbeid med skolene har bidratt til å få mange ungdommer tilbake til en narkotikafri tilværelse.

Gjennom sitt arbeid i ungdomsmiljøene generelt og i gatemiljøet spesielt kan politiet også avdekke mer alvorlig kriminalitet, f.eks. bakmannsvirksomhet og kriminell gjengvirksomhet, hvor narkotika som nevnt er en hovedaktivitet.

Ransaking
Som et ledd i avdekkingsvirksomheten har politiet i dag også mulighet til å ransake personer de mistenker har narkotika på seg, eller de kan gjennomgå mobiltelefoner, der mye av dagens salgsvirksomhet foregår, eller ransaking av leiligheter hvor det kan være mistanke om at større narkotikapartier vil være gjemt. Disse mulighetene vil politiet etter rusreformutvalgets forslag ikke lenger ha. Kun ved mistanke om salg, skal politiet kunne gå videre. Og med de rause mengdegrensene som utvalget også foreslår skal være straffefrie, f.eks. 5 gram heroin eller kokain, vil enhver selger lett kunne holde seg under denne grensen, og salg vil dermed bli svært vanskelig å bevise. Et mindretall i utvalget, Swahn, peker i sin dissens på at politiet mest sannsynlig vil nedprioritere avdekking og etterforskning av narkotikakriminalitet om rusreformutvalgets forslag skulle bli vedtatt, fordi innehav og bruk ikke lenger er straffbart, og heller konsentrere seg om straffbare handlinger, slik politiet har gjort i Portugal.

Åpne narkotikascener
Men politiet må også ha en rolle når det gjelder å forhindre at nye, åpne narkotikascener oppstår i tilknytning til knutepunkter i byer og bydeler. Her oppholder mange tunge narkotikaavhengige seg. All erfaring fra Oslo og Bergen og store byer i utlandet viser at slike miljøer blir bidragsytere til omsetning av narkotika, rekruttering av nye brukere og åsted for overdoser, gjengoppgjør, vold og narkotikaomsetning. Arbeid med å forebygge og hindre dette må ha prioritet hos politiet. Dette betinger også at politiet må ha verktøy for å kunne opprettholde orden ved trafikk-knutepunkter og salgsområder, eller der hvor åpne narkotikamiljøer erfaringsmessig samles, og hvor bortvisning og forhindring av salg må være en viktig oppgave.

Forvaltningsoppgaver
Politiet har også en god del forvaltningsoppgaver som knytter seg til rusfeltet. Ved ansettelser i en rekke yrker og utstedelse av tillatelser kreves det edruelighetsvurderinger, og/eller vandelsattest, uavhengig av rusmiddel, som f.eks. kjørekort, kjøretillatelse og våpenkort. Herunder inngår også personers befatning med illegale rusmidler. Politidirektoratet peker på at i praksis er det vanskelig å gi uttalelser om en persons mangel på edruelighet, dersom man ikke har informasjoner fra bøter eller andre reaksjoner for rus. Rusreformutvalgets forslag vil nå vanskelig- eller umuliggjøre politiets oppgaver på dette området, siden politiet ikke lenger skal ha mulighet til å føre register over personidentifiserbare rusepisoder og rusreaksjoner. Politiet skal ikke lenger ha mulighet til å rusteste eller ransake, og dermed vil det også bli svært vanskelig å framskaffe denne informasjonen. Politidirektoratet viser i sin utredning til rusreformutvalget på at det i tillegg til disse vanskene også er problematisk å få ut informasjon om enkeltpersoner fra helsevesenet innen rimelig tid, f.eks. i våpensaker.  

Hva er straff – om straffens allmennpreventive betydning
Rusreformutvalget skriver om straff:

«Utvalget tar utgangspunkt i at straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å motvirke og fordømme innbyggernes uønskede handlinger. Straff anses som et middel, og ikke som et mål i seg selv. Bruk av straff krever derfor en solid begrunnelse. Det er forventningen om de samlede konsekvenser av bruk av straff som eventuelt kan rettferdiggjøre samfunnets bruk av straff. På grunnlag av dette tar utvalget som utgangspunkt at straff bare kan rettferdiggjøres hvis kriminaliseringen er egnet til å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk. I tillegg må det stilles krav om at andre reaksjoner og sanksjoner vil være formålsløse eller utilstrekkelige, og at nyttevirkningene av straff er klart større enn skadevirkningene”. (side 29).

Utvalget omtaler her straff i generelle vendinger, mens straff, som vi har sett ovenfor, kan være svært variert, fra bøter, ruskontrakter og samfunnsstraff, til livsvarig fengsel og forvaring. Noen straffereaksjoner for de groveste narkotikalovbruddene er forankret i Straffeloven, men de fleste reaksjonene for bruk og innehav av narkotika til egen bruk som vi snakker om i dagens situasjon er forankret i Legemiddelloven, en sivilrettslig lov. På samme måte er andre straffereaksjoner forankret i andre sivilrettslige lover, som f.eks. trafikklovgivningen, lov om pliktmessig avhold for enkelte yrkesgrupper, Helsepersonelloven osv.  I de fleste tilfeller er det snakk om å motvirke lovbrudd, men ikke nødvendigvis å fordømme, slik rusreformutvalget skriver. Alle kan gjøre feil, og det handler like mye om å gjøre opp for seg.

Undersøkelser om selvrapportert kriminalitet viser at en svært stor andel av befolkningen en eller annen gang har begått straffverdige handlinger. Men i narkotikasaker som  ved andre lovbrudd har straffetrusselen som hensikt å forebygge en videre utvikling av de ulovlige handlingene, narkotikabruken: å avholde ungdom fra å begynne med narkotika, å få dem som har begynt å eksperimentere med det til å slutte, og å få dem som har utviklet et alvorlig avhengighetsforhold til å motta behandling og hjelp, for på den måten å kunne unnslippe narkotikaavhengigheten og få sjansen til å leve et narkotikafritt liv. Det er det egentlige formålet med det vi kaller en straffereaksjon, men som vanligvis er en hjemmel til å gripe inn i den enkeltes liv med hjelp og tidlig intervensjon.

Skadefølgeprinsippet
Rusreformutvalget legger også til grunn at narkotikabruk bare skader den enkelte bruker, og at skadefølgeprinsippet ikke kan berettige straffbarhet. Men som vi vet, skader narkotikaavhengighet ikke bare den enkelte, men også resten av familien som han/hun er en del av, og kan også skade skolemiljøer, arbeidsplasser, fritidsklubber og andre miljøer. I tillegg opprettholder den enkeltes narkotikabruk etterspørselen og et svart narkotikamarked, og når narkotikaavhengigheten tar overhånd, og hjelpe- og behandlingstiltak må til, rammes både samfunnet i stort, spesialisthelsetjenesten, kommunehelsetjenesten og kriminalomsorgen, dvs. skattebetalerne av narkotikaavhengigheten.

Riksadvokaten ga i forbindelse med forslaget om å kriminalisere dopingmidler en vurdering av skadefølgeprinsippet:

«En side ved skadefølgeprinsippet er at man i utgangspunktet bør unngå å oppstille straff mot handlinger som hovedsakelig skader forøveren selv. Det vil på den annen side være i samsvar med skadefølgeprinsippet å kriminalisere handlinger som direkte eller indirekte skader tredjepersoner, eller har andre store samfunnsmessige skadevirkninger. Skadefølgeprinsippet forstås slik at det er lovgiver som må kunne dokumentere at en handling kan føre til slik skade eller fare for skade.» (Fra Riksadvokatens høringsbrev av 29.10.2012 vedr «Høring – Forslag til forbud mot erverv, besittelse og bruk av visse dopingmidler»).

Et eksempel på at straff virker i narkotikasaker
Som vi tidligere har nevnt, forekommer det at rusreformutvalget omtaler forskningsrapporter, men ikke deres konklusjoner. Et slikt eksempel på henvisning uten omtale av resultatene gjelder virkningen av straff:

«Et kjent eksempel på et program innenfor straffesaksapparatet er Hawaii’s Opportunity Probation with Enforcement (HOPE). Kjernen i programmet er oppfølging og kontroll, herunder tilfeldig og relativt hyppig rustesting, av personer som er løslatt på prøve eller ilagt prøvetid for en betinget straffereaksjon. Formålet er å skape en høy oppdagelsesrisiko for nye lovbrudd samt ilegge raske og forholdsmessige reaksjoner i tilfelle nye overtredelser.312» (Utredningens side 153).

Evalueringen av HOPE-programmet viste imidlertid at både arrestasjoner for nye lovbrudd, stoffbruk, brutte avtaler og omgjorte dommer var mye lavere i forsøksgruppen (”HOPE”) enn i kontrollgruppen. De klare betingelsene bidro til at klientene tilpasset seg, og i stor grad unnlot å ruse seg. Det ble derfor i mye mindre grad nødvendig å omgjøre de betingede dommene i HOPE-gruppen (9 %) enn i sammenligningsgruppen (31 %). Samlet antall dager i fengsel ble mye lavere i HOPE enn blant dem som fikk vanlige vilkår og oppfølging (Hawken and Kleiman 2009).

Dette er igjen et eksempel på omtale av forskning hvor forskningsresultatene ikke er i samsvar med rusreformutvalgets konklusjoner, og hvor resultatene ikke blir omtalt i rusreformutvalgets rapport. Det indikerer at forskningen er mer differensiert enn hva man kan få inntrykk av ved å lese utvalgets utredning, og at straff kan ha en positiv betydning. Det kommer bare an på hvordan straffereaksjonene er utformet, hvor hurtig de kommer, og hvor forutsigbare og sikre de er.

Også dopingmidler er kriminalisert – hva er forskjellen?
En illustrasjon av betydningen av straffetrusselen og at politiet har fullmakter til å etterforske er også at Stortinget i 2013 vedtok å kriminalisere innehav og bruk av dopingmidler. Begrunnelsen var at uten en strafferamme var det vanskelig å motvirke etterspørselen, og man ville gjennom en kriminalisering sette politiet bedre i stand til å begrense tilførselen og slå ned på det svarte dopingmarkedet. De samme argumentene gjelder etter vår mening for bruk av narkotika.

Ved en avkriminalisering faller en del av politiets arbeidsverktøy og virkemidler bort. I narkotikafeltet vil det gjøre det lettere for organiserte kriminelle å innføre og omsette narkotika i Norge og for kriminelle grupper å vedlikeholde et svart marked for narkotika.

De tyngste brukerne og loven
Som nevnt var rusreformen en reform som i utgangspunktet skulle forbedre situasjonen for de tyngste brukerne. Det er vanskelig å se at deres tilværelse skulle bli vesentlig forandret som en følge av rusreformutvalgets forslag. Først og fremst fordi politiet allerede i dag unngår å forfølge tungt rusavhengige kun for sine brukerdoser. En utvikling vi ønsker velkommen, og som ikke krever noen lovendring. De fleste tunge brukere er også selgere av narkotika. Men de begår også en rekke andre lovbrudd, som de også straffes for. Til tross for at innehav og bruk av narkotika i dag ikke straffes med fengsel, vet vi at ca. 70 prosent av innsatte i norske fengsler har et rusproblem. Disse blir ikke straffet for innehav og bruk av narkotika, men for andre lovbrudd som er begått, og som samfunnet ikke kan tolerere, som vold, overgrep, innbrudd i leiligheter og biler, ran, tyveri, kjøring i påvirket tilstand, narkotikasalg etc. Vi går ut fra at kriminalomsorgen og rettsvesenet som en del av justissektoren fortsatt skal ha hovedansvaret for disse. Men Forbundet Mot Rusgift mener at det må etableres smidigere ordninger for tilgang til avhengighetsbehandling for innsatte og personer med rusproblemer som befinner seg i kriminalomsorgen. Bruk av narkotika er en medvirkende årsak til mye annen kriminalitet, og hvis narkotikabruken øker vil også den alminnelige kriminaliteten øke.

Mindretallets forslag
Mindretallet i rusreformutvalget, Rune Swahn har foreslått at avkriminalisering bare skal gjelde de tunge brukerne. Vi setter pris på, og er enige i hans bekymring for hva en alminnelig avkriminalisering vil medføre for de eksperimenterende brukerne og festbrukerne, som tross alt utgjør om lag 90 prosent av brukerne.

Etter vårt syn skal loven gjelde for alle. Det kan likevel av mange hensyn være behov for tilpasninger. Vi vil peke på at rundskriv fra Riksadvokaten har bidratt til at heroinbrukere kan gå til brukerrommet i Oslo og Bergen, uten å bli forstyrret av politiet. Andre rundskriv har bedt politiet om ikke å løpe etter de tyngste brukerne, noe politiet stort sett har fulgt opp. Vi vet at en tung bruker sannsynligvis står i en behandlingskø, eller er utilfredsstillende inne i et LAR-program, eller har så store psykiske problemer at han/hun ikke greier å ta de avgjørende stegene inn i en narkotikafri tilværelse uten hjelp, en hjelp som ofte først oppnås etter lang venting, hvor både fastlege, NAV og vurderingsenhetene ved ruspoliklinikker er inne i en byråkratisk prosess før behandling kan starte, og hvor behandlingsmotivasjonen hos den enkelte har skiftet mange ganger innen ventetiden er over.

Mangler i helsevesenet
Til tross for det store ansvaret helsevesenet helt siden 2004 har hatt når det gjelder å gi god og riktig avhengighetsbehandling på riktig nivå, virker organiseringen av hjelpetilbudet til stoffavhengige svært tungvint og byråkratisk.

Noen svakheter ved dagens ordning:

• Svært byråkratiske inntaksordninger
• Ventetider som er for lange
• Svært høy drop-out
• For korte behandlingstider i institusjon
• Brudd på relasjoner ved utskrivning
• Mangel på oppfølging i kommunene

 

Lite av dette vil bli endret som følge av rusreformutvalgets forslag. Det er derfor vi mener at de tyngste brukerne neppe vil merke endringer i reelle behandlings- og hjelpetilbud i forlengelsen av forslaget. Men det vil oppleves lettere å ha med seg et større antall brukerdoser av ulike stoffer for salg. Ressursene og behandlingsmetodene innenfor spesialisthelsetjenesten må forbedres. Kommunenes oppfølgingsvirksomhet når det gjelder bolig, sysselsetting/skolegang og narkotikafritt nettverk må trappes opp. Her er vi fortsatt bare ved begynnelsen. Men alt dette kan skje innenfor eksisterende lovverk.

Rådgivningsnemnder
Rusreformutvalget foreslår at det opprettes rådgivningsnemnder for narkotikasaker i kommunene, som skal rådgi og veilede de narkotikabrukere som blir pålagt å møte der, eventuelt bidra til at behandlingstrengende blir henvist til behandling i spesialisthelsetjenesten, mye etter mønster fra Portugal. Det er mye av den samme jobben som ruskonsulentene i kommunene allerede gjør i dag. Men denne tjenesten trenger nok å styrkes. Det er mulig å tenke seg at en nemndsordning kan forenkle inntaksordningene til behandling. De ordninger vi i dag har for å komme inn i behandling i helsevesenet kan ofte synes byråkratiske, med henvisning fra fastlege eller NAV til ruspoliklinikk, som så skal foreta sin egen utredning, før en person kan få rett til behandling og tilvist behandlingsnivå med etterfølgende ventetid. Vi forestiller oss at en slik nemndsordning både må ha en lokal forankring, være tverrfaglig sammensatt, og at både spesialisthelsetjeneste, NAV og politi må være representert. På den måten kan de pasienter som trenger det få en smidigere vei inn i avgiftning og behandling, samtidig som de som ikke trenger helsehjelp, kan bli tilvist alternative reaksjoner. Gjennom dette vil man kunne kutte ned på ventetider og byråkratiske inntak. Dersom politiet ikke skulle være med i rådgivningsenheten, måtte man likevel etablere samarbeidsordninger mellom politiet og kommunen. Vi henviser her f.eks. til TIUR-prosjektet i Ringsaker kommune, hvor politiet har en aktiv og positiv samarbeidsrolle med andre forebyggende instanser i kommunen. Politiet ute på gata, som kjenner narkotikabrukerne best og tidligst, burde kunne innkalle påtrufne stoffbrukere med og uten behandlingsbehov til oppmøte i rådgivningsenheten innen f.eks. 48 timer. Spesialisthelsetjenesten burde deretter være forpliktet til å ta imot uten ytterligere ventetid, med smidig overgang mellom avgiftning og institusjonsbehandling, dersom det er behovet, eller med en avtale i handa til ruspoliklinikk, dersom man konkluderer med at poliklinisk behandling er det riktige. Folk som ikke trenger behandling må få tilpassede reaksjoner, avhengig av grovhet og gjentakelse. Det er viktig at vi bevarer og bygger ut de alternative straffereaksjonene vi har i dag, inklusive Narkotikaprogram med domstolskontroll, som har vist seg å gi bedre resultater enn andre tiltak overfor tilsvarende målgruppe. Vi trenger også ungdomsstraff, ungdomsoppfølging, samfunnsstraff, ruskontrakter med vilkår og soning med samfunnstjeneste istedenfor bøter. Her må den avhengige bli tatt på alvor, og behovene for arbeid/skolegang, bolig og sosialt nettverk tilgodesett. Dette er grunnpilarene i all god oppfølging ute i kommunene, men her er behovet i dag langt større enn kapasiteten i den enkelte kommune.

Risikerer reformen å bygge opp om en narkotikakultur?
Rusreformutvalgets forslag om å tilby en samtale for de som blir tatt i bruk og oppbevaring for første gang, vil antakelig snarere forsterke oppfatningen at bruk i praksis er legalisert. Pengesterke internasjonale aktører prøver å overbevise om at cannabis nærmest er helsekost og bygger opp sterke merkevarer som markedsføres gjennom musikk, film og på internett. De har lykkes med å danne et bilde av at cannabisbruk ikke lenger er for sosiale tapere, men for folk flest.

Vi er inne i utviklingen av en cannabiskultur som det kan bli vanskelig å slå tilbake hvis vi går enda lenger i å normalisere bruken av dette stoffet ved f.eks. en avkriminalisering. Grupper av ungdommer vil kanskje være villige til å ta sjansen på å risikere en samtale i rådgivningsenheten og å bli fratatt stoffet, om de skulle bli tatt av politiet. Sjansen for det er likevel ikke så stor. Og hvor sannsynlig er det at politiet vil prioritere å stoppe synlig bruk etter en stund, når de vet at de fleste unge narkotikabrukere allerede har hatt den foreskrevne samtalen i nemnda? Det blir jo likevel ingen reaksjon.

Slik vil det kunne utvikle seg nye bruksmønstre med mer synlig bruk, en type sivil ulydighet, og et gruppepress for ungdommer som ellers ville ønske å holde seg unna.

Dette forslaget kommer samtidig som vi ser at ungdom oppfatter stadig mindre risiko ved bruk av cannabis, selv om fakta er at det blir stadig farligere på grunn av styrkegraden. Manglende reaksjoner fra samfunnet vil forsterke denne misoppfatningen.  Tabellen nedenfor viser hvordan holdningene blant de aller yngste har forandret seg i mer aksepterende retning, og at stadig færre tror at bruken er skadelig eller farlig.

Kilde: FHI – ESPAD-undersøkelsene.

Vi ser en glidende endring i oppfatning av risikoen ved cannabis over tid. En stadig større andel av ungdommene oppfatter at det er ingen eller liten risiko ved å røyke cannabis av og til, mens stadig færre oppfatter at det er stor risiko ved å røyke cannabis regelmessig. Denne glidningen i holdninger i normaliserende retning har funnet sted både blant tenåringer og blant unge voksne.. En lovendring som signaliserer at narkotikabruk nå skal bli straffefritt, kanskje lovlig, er ikke noe vi trenger i dagens situasjon.

Mengdegrensene
Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 fastsetter en grense på f.eks. heroin på 0.5 gram for å skille mellom mengde som skulle kvalifisere for bøtestraff, i motsetning til påtale hvis mengden var større. En slik mengde tilsvarer to vanlige brukerdoser. Rusreformutvalget foreslår en mengde som skal være straffefri som kan være opp til 10 ganger høyere, dvs. 5 gram, eller 20 brukerdoser. Selv om noen brukere har så høy toleranse og kan skaffe nok penger til å bruke noe høyere doser, er dette etter vår vurdering å legge opp til en de facto legalisering av heroin og store mengder av narkotiske stoffer. Ingen profesjonelle selgere vil ha mer på seg enn opp til mengdegrensen for hvert stoff, og selvsagt bare til «eget bruk». Vi er tilhengere av mengdegrenser for alle stoffer i samsvar med riksadvokatens rundskriv av 2014 som et skille mellom f.eks. påtaleunnlatelse eller mer omfattende reaksjoner, f. eks samfunnsstraff. Dette i kombinasjon med en tydelig instruks til politiet om å avholde seg fra å prioritere bruk og innehav blant tyngre rusbrukere. Det bør også nevnes at for cannabis har ikke rusreformutvalget foreslått høyere mengdegrense enn i rundskrivet fra riksadvokaten, nemlig 15 gram, Dette mener vi er en stor mengde, ikke minst fordi dagens hasj/marihuana er blitt langt sterkere og farligere enn i 2014. På denne bakgrunnen kan vi tenke oss akkurat for cannabis å følge Rune Swahns forslag om en mengdegrense på 5 gram.

Alkohol
Som et paradoks til hele den pågående debatten, bør det selvsagt nevnes at alkoholproblemet er vårt uten sammenligning største rusmiddelproblem, samtidig som det legges opp til større tilgjengelighet og mer normalisering av alkohol. Når det gjelder ungdom er det symptomatisk at svært mange blir mottatt på legevakta i helgene med brudd og skrubbsår etter fall og slagsmål, men også for overstadig alkoholforgiftning, som i verste tilfeller kunne ha endt opp i dødsfall. Det kan nevnes at det hvert år dør flere av alkohol enn av narkotikarelaterte årsaker, at et stort antall barn vokser opp i alkoholpregede hjem under utrygge forhold, at mye av volden i nære relasjoner oppstår i samband med bruk av alkohol, og at et stort antall alkoholavhengige lider eller går til grunne på grunn av sin alkohollidelse. Forskning viser at de fleste narkotikaforbrukssitasjoner også oppstår i forbindelse med alkoholbruk. Det er noe som ikke er tatt med i rusreformutvalgets utredning.

Konklusjon:
Hovedproblemene med forslaget til rusreform er at vi mister gode virkemidler som holder barn og unge mennesker unna narkotika 

• Ungdom mister gode grunner til å si nei til narkotika fordi det ikke får noen reell konsekvens å bryte forbudet 
• Foreldre mister en viktig støtte fra storsamfunnet for å stoppe narkotikabruk 
• Politiet mister virkemidler for å avdekke rusbruk
• De tunge brukerne får ingen nye hjelpetilbud.
• Rusreformen skal tydeligvis ikke koste noe ekstra.